Isabelle Maras, Doctorante en études européennes de sécurité à l’Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik (IFSH) près l’Université d’Hamburg (Allemagne), collaboratrice du Pôle Bernheim d’Etudes sur la Paix et la Citoyenneté.
S’appuyant de longue date sur la vaste palette d’instruments de politique extérieure dont elle dispose, l’Union européenne souhaite contribuer à l’établissement d’une paix durable en République Démocratique du Congo (RDC), qui demeure dévastée par des années de guerre civile. Depuis le lancement d’EUPOL Kinshasa en 2005, première mission civile de gestion de crise à être déployée en Afrique, l’UE s’efforce en particulier de mieux coordonner son action au sein de la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD) en initiant des synergies dans les secteurs de la police et de la justice s’inscrivant dans la Réforme du Secteur de la Sécurité (RSS). Pour autant, la stratégie poursuivie par l’UE en matière d’assistance aux forces de police comporte des lacunes et peine à répondre au contexte sécuritaire local. Afin d’adapter ses modalités d’action à la gouvernance de sécurité qui prévaut en RDC, l’Union européenne doit prendre au plus vite la mesure de la diversité des acteurs impliqués, de la corruption endémique et des nouveaux enjeux sécuritaires qu’ils impliquent.
Avec deux périodes de guerre civile (1996-97 et 1998-2003) et un conflit civil qui perdure au Nord-Kivu, l’histoire politique récente de la RDC est marquée par une instabilité politique chronique[1]. Cette dernière s’inscrit dans la crise régionale plus large affectant la Région des Grands Lacs qui implique les pays voisins de la RDC aux stratégies belligérantes concurrentes (Hoebeke/Carette/Vlassenroot 2007: 4-5).
Les modalités de l’engagement de l’Union européenne en RD Congo
Cadre structurant de l’intervention extérieure en RD Congo, la Réforme du Secteur de la Sécurité (RSS) polarise largement les activités d’établissement d’institutions étatiques menées tant par l’Union européenne que par les donateurs internationaux.
A cet égard, l’exigence de coordination et de cohérence qui s’impose aux institutions européennes mais aussi à certains Etats membres engagés dans des programmes de RSS confère un caractère quasi unique à la RDC (Davies 2009: 27; Martinelli 2008: 111). L’UE a d’ailleurs récemment fait part de sa volonté d’endosser un rôle de coordination des activités de SSR en RDC (Council of the EU 2009c: 1).
L’UE a de longue date fait appel à la vaste palette d’instruments dont elle dispose en situation d’intervention extérieure (Martinelli 2008: 111)[2], en particulier via les deux volets que sont l’action communautaire (1er pilier - l’aide humanitaire et au développement, assistance technique, soutien diplomatique, accord de partenariat ACP-UE dit “de Cotonou”) et celle de la Politique européenne de sécurité commune (PESC) (2nd pilier - missions militaires ARTEMIS (2003), EUFOR RDC (2006) ainsi que les missions civiles de la PESD de soutien à la réforme du secteur de la sécurité que sont EUPOL Kinshasa suivie d’EUPOL RD Congo, EUSEC RD Congo). Cette implication de l’Union européenne s’ajoute à l’assistance bilatérale apportée par plusieurs pays membres (d’anciennes puissances coloniales pour certains) tels que la France, la Belgique, le Royaume-Uni et les Pays-Bas.
Le soutien international au processus de réforme de la police initié en RD Congo
Les Nations Unies (à travers la MONUC[3]), l’Union européenne et certains de ses Etats membres (France et Royaume-Uni), l’Angola, l’Afrique du Sud ainsi que le Japon constituent les principaux acteurs internationaux à s’être impliqués dans la formation et la réforme des forces de polices en République démocratique du Congo (Rauch/Van der Spuy 2006: 75-76; Keane 2008: 222).
De limitée lors de la période précédent les élections, la coordination des efforts entre donateurs dans ce domaine est devenue plus étroite depuis la fin 2005, menant à la prise de conscience de la nécessité d’une approche plus cohérente envers la réforme de police (Keane 2008: 223). Depuis 2006, l’élaboration d’une stratégie de réforme du secteur de la police en RDC est un processus initié au plan national, avec le solide soutien des acteurs locaux et internationaux concernés.
En février 2006, le Groupe mixte de réflexion sur la réforme et la réorganisation de la Police Nationale Congolaise (ci-après GMRRR) fut chargé d’évaluer l’état de la PNC, de déterminer les priorités pour la réforme du secteur de la police dans le pays ainsi que de rédiger le cadre légal de l’organisation générale des forces de police (Davis 2009: 20)[4].
Le constat posé par le rapport final du GMRRR fut accablant: dans son état actuel, la police congolaise ne pouvait en aucun cas se prévaloir d’être un pilier de l’état de droit ou assurer la sécurité des citoyens (Davis 2009: 20). Le manque de cohésion et de structure des forces de police nouvellement constituées est en effet criant: née des ruines de la force de police précédente mais aussi de la Police Urbaine, de la Gendarmerie et de la Garde civile, la police rassemble des combatants issus des rangs de services de sécurité et milices ayant été partie prenante au conflit (Davis 2009: 19). S’ajoutant au manque structurel de capacités en matière d’investigation criminelle, les pratiques de corruption et la culture d’impunité régnant dans les rangs des officiers de police et de leur supérieurs gangrènent la police congolaise. Ainsi, des cas répétés d’atteintes aux droits de l’homme et notamment de violences sexuelles et de crimes contre des enfants ainsi que l’extorsion de fonds généralisée, les détentions illégales, l’usage de la torture et les exécutions arbitraires ont été rapportés dans l’ensemble des strates du corps policier congolais (Davis 2009: 20).
La parution de ce rapport mena à la création d’un comité de mise en oeuvre mixte, le Comité de suivi de la réforme de la police (CSRP), dirigé par les autorités congolaises et comprenant les principaux donateurs dans ce secteur[5]. Conçu comme une organe mixte chargé d’encadrer le processus de réforme de la police: pour ce faire, CSRP a été chargé de l’élaboration d’un Plan d’action et d’assurer la coordination de la réforme de police entre les ministères et organes congolais concernés et les bailleurs de fonds internationaux (EUPOL RD Congo 2008).
Les missions civiles de police mises en oeuvre sous l’égide de la PESD
Fers de lance du volet civil de la PESD en RDC, deux missions civiles de police successives ont été mandatées depuis 2005 afin de soutenir et d’assister le processus de réforme des forces de police. La mission EUPOL RD Congo (Council of the EU 2007b) a pris la suite de la mission EUPOL Kinshasa (2003-2005), qui a constitué la première mission civile PESD a être déployée sur le continent africain.
De février 2005 à juin 2007, EUPOL Kinshasa a supervisé l’Unité de police intégrée (UPI), en charge de protéger les institutions de transition. A partir de mai 2005, le soutien de l’UE s’est centré sur trois activités: la réhabilitation et le fonctionnement d’un centre de formation et la fourniture d’équipement à l’UPI, la formation de l’UPI-même ainsi que le suivi et le tutorat des opérations de l’UPI (Keane 2008: 222).
Au terme du mandat d’EUPOL Kinshasa, EUPOL RD Congo a été chargée de prodiguer conseil et assistance pour la Réforme du Secteur de la Sécurité (directement aux autorités congolaises concernées et via le Comité de suivi de réforme de la police (CSRP) et le comité conjoint sur la justice) avec pour mandat de soutenir la réforme et la restructuration de la Police Nationale Congolaise (PNC) tout en promouvant l’interaction entre police et système judiciaire. Outre ses quartiers généraux situés dans les quartiers de Kinshasa, EUPOL déploie actuellement des officiers dans l’Est des Kivus de façon permanente (Goma et Bukavu) (Gya/Herz/Mauri 2009).
Composante essentielle de la stratégie plus large portant sur la réforme du secteur de la sécurité (RSS), la mission EUPOL - qui vient d’être prolongée jusqu’en juin 2010[6] - travaille en étroite co-opération avec EUSEC RD[7]. Elles s’appuient en effet sur une expertise conjointe en matière de droits de l’homme et l’engagement des enfants dans les conflits armés, les questions de genre, la presse, information et sécurité ainsi qu’un projet judiciaire de la Commission européenne. A titre d’exemple, EUPOL partage désormais un conseiller en matière de violence liées au genre (gender based violence, GBV) avec la mission RSS EUSEC et deux “conseillers en genre” supplémentaires sont en cours de recrutement (ISIS Europe, July 2009), bien qu’une stratégie de genre cohérente et globale semble encore faire défaut aux yeux de certains praticiens du secteur non-gouvernemental (Davis 2009: 28). Par ailleurs, une extension du mandat d’EUPOL sur la lutte contre les viols est sur le point d’être adoptée, tandis que le budget sera sensiblement augmenté (avec un montant annuel de 7,7 millions d’euros). Du personnel supplémentaire spécialisé dans les enquêtes pénales et la lutte contre les violences sexuelles devrait ainsi être déployé à Goma et à Bukavu. Une «cellule projets» chargée d’identifier et de mettre en oeuvre les projets s’inscrivant dans les domaines d’intérêt d’EUPOL renforcera par ailleurs les moyens de la mission (Gros-Verheyde 2009). EUPOL comme EUSEC RD Congo jouent également un rôle de coordination des projets mis en oeuvre par les Etats membres de l’UE en RDC.
L’appui des acteurs européens et locaux aux missions de police
Autre acteur européen incontournable en RDC, la Commission européenne a massivement appuyé les mesures de RSS menées dans la période post-guerre civile, en soutenant notamment l’agenda de bonne gouvernance. Parallèlement aux activités de soutien à la police menées par la MONUC et d’autres acteurs bilatéraux tels que l’Angola et l’Afrique du Sud, la Commission par exemple a financé la formation de près de 60 000 policiers depuis 1999 (et ce principalement à Kinshasa).
Par ailleurs, la Commission a grandement contribué à la mise en oeuvre de l’agenda de réforme initié dans le cadre de la PESD tant au plan financier, politique que de sa mise en oeuvre. Le support de l’UE à l’UPI a en effet constitué le premier projet conjoint mené par la Commission et EUPOL Kinshasa: il a contribué à mettre en lumière nombre de synergies entre ces agences mais a également souligné les rivalités institutionnelles et les cultures concurrentes qui les animent (Martinelli 2008: 118). Par la suite, la mission civile PESD a ensuite pris le relais des réformes initiées par le projet de la Commission qui avait financé l’équipement du centre de formation UPI et la formation de base prodiguée via le Fonds de développement européen (FDE) (qui s’élève à 9 millions d’euros (Martinelli 2008: 117). Au moyen de l’Instrument de Stabilité et du 9ème FDE, la Commission européenne a également contribué à hauteur de 400 000 euros à la construction des quartiers généraux du CSRP (EUPOL RD Congo 2008) tout en étant impliquée dans le développement de systèmes ou la restructuration du personnel de la police (Davis 2009: 27).
La société civile est également un relais non institutionnel d’importance dans les arrangements de sécurité relatifs à la réforme de police soutenue par la PESD.
Concentrés pour la plupart à Kinshasa, des représentants de la société civile ont par exemple pris part aux pourparlers sur la réforme de la police qui ont été facilités par la Commission européenne, EUPOL RD Congo et des organisations indépendantes telles que l’Institute for Democracy in South Africa (IDASA). Des ONGs comme IDASA, Search for Common Ground, RNC Justice et Démocratie ainsi que Pax Christi Netherlands ont monté et mis en oeuvre des projets avec leurs homologues congolais ayant pour dessein de faciliter l’intégration communautaire et le dialogue avec à la fois la police et l’armée congolaise, ceci incluant souvent des éléments de formation. Aussi bien la Commission que les Pays-Bas, le Royaume-Uni, la Belgique et la Suède ont financé ces initiatives (Davis 2009: 28).
Les dilemmes de la légitimité et efficacité de l’assistance à la réforme de police: une assistance mise à l’épreuve
Des facteurs structurels notables tendent à diminuer la légitimité de l’assistance aux forces de police prodiguée via la PESD, en pesant sur la gouvernance de sécurité régissant les relations entre acteurs concernés.
D’une part, les relations bilatérales semblent en effet primer sur les relations multilatérales aux yeux du gouvernement congolais, ce dernier conservant ainsi sa main mise sur le processus et sapant les efforts entrepris vers une plus grande cohésion et coordination entre donateurs internationaux. Pis, la distance existant entre les autorités congolaises et la communauté internationale s’est trouvée accrue par l’interférence - ou du moins perçue comme telle - de la Belgique dans les affaires intérieures congolaises.
D’autre part, les stratégies bilatérales ayant un impact sur le secteur de la sécurité continuent d’être élaborées “sans planification stratégique conjointe avec d’autres Etats membres ou les institutions européennes”, ce qui mène certains Etats à faire fi des lignes directrices politiques et mécanismes sur lesquels le Conseil et la Commission s’étaient au préalable accordés (Davis 2009: 28-29). Des doublons en termes de compétences, de soutien financier et d’interventions peuvent être observés en ce qui concerne la réforme des services de police congolais. A titre d’exemple, EUPOL a entraîné des forces issues de l’Unité de police intégrée (UPI), de la Police d’intervention rapide (PIR) et du Groupe d’intervention rapide (GMI) et a apporté son soutien au renforcement de la Police judiciaire tandis que la France a également entraîné du personnel PIR et établi l’Ecole de police judiciaire (Davis 2009: 27).
A ce stade, le processus d’établissement du CSRP a ainsi été ralenti tandis que l’adoption de la loi organique ouvrant la voie a la réforme de la Police Nationale Congolaise a été repoussée. Cette adoption a été empêchée jusqu‘ici par deux obstacles majeurs. Le GMRRR semble en effet avoir des difficultés a définir le rôle qu’il doit jouer (Davis 2009: 20), tandis qu’un conflit durable opposant les Ministères congolais de la Justice et de l’Intérieur (ce dernier devant théoriquement chapeauter la police judiciaire selon la loi) empêche l’adoption de la loi organique posant les jalons de la structure de la PNC (Davis 2009: 20).
Par ailleurs, une autre catégorie d’acteurs pèsent sur l’effectivité des efforts entrepris dans le champ de la police, à savoir les acteurs privés de sécurité qui ont prospéré ces dernières années. La demande exponentielle pour ces services privés de police s’explique principalement par un sentiment diffus d’insécurité émanant presqu’exclusivement de résidents urbains et de companies privées qui peuvent matériellement faire appel à ces services, et ce notamment dans le secteur minier congolais hautement stratégique (De Goede 2008: 42). Ces nouveaux acteurs s’impliquent dans des activités telles que la sécurité au sens large, la prévention des crimes et délits, le gardiennage, le conseil en sécurité et l’évaluation du risque dans le secteur de la police (Institute of Security Studies 2007: 18).
Force est de constater que les policiers congolais demeurent irrégulièrement, peu ou pas rémunérés en dépit de l’assistance en matière de soutien technique, d’infrastructure et d’équipement notamment apportée par les acteurs européens.
Dans un tel contexte, l’uniforme de police est souvent synonyme de source de revenus supplémentaires substantiels, cette dérive étant encouragée au plus niveau de l’Etat. Le Président de la RDC lui-même prône le principe du “Débrouillez-vous”, encourageant ses forces de police à ne pas attendre et se contenter de leurs salaires mensuels. Ceci a conforté des pratiques quotidiennes de corruption et de racket ainsi que l’implication des forces de police dans des opérations illégales menées dans le secteur minier (Hönke 2009: 20). L’établissement de véritables partenariats entre la Police Nationale Congolaise, des sociétés privées (comme des banques et des sociétés minières) et des companies privées de sécurité conclus en 2003 attestent même du rôle de prestataire privé de sécurité que la police congolaise a pu être amenée à endosser (Hönke 2009: 20). En 2007, un officier d’EUPOL a d’ailleurs reconnu l’absence de toute transparence et de contrôle public des dépenses et des revenus complémentaires au sein de la police, les unités étant gérées de manière arbitraire par leurs commandants respectifs (De Goede 2008: 42). Ces dérives ont mené à un brouillage progressif des rôles respectifs des secteurs publics et privés dans ce secteur.
En opérant sur un marché privé, ces acteurs exploitent les failles politiques et structurelles engendrées par la faillite de l’Etat et l’instabilité politique - que les missions PESD visent pourtant précisément à combattre. Pour autant, cette question n’a pas suscité de réaction ou de plans d’action officiels jusqu’ici de la part d’EUPOL RD Congo, alors même que les acteurs privés de sécurité sont considérés comme des cibles d’action à part entière selon les lignes directrices de la RSS édictées par l’OCDE, largement reconnues à l’échelle internationale (OECD 2004).
Conclusion
Des praticiens issues d’organisations non gouvernementales ont souligné à de nombreuses reprises combien il était important que les acteurs engagés dans la RSS puissent nouer une relation de coopération avec le gouvernement tout en soutenant fermement une bonne gouvernance au sein du secteur de la sécurité. C’est pourquoi il apparaît plus que jamais nécessaire pour les donateurs d’acquérir une compréhension et une connaissance fine des loyautés en jeu et des nombreux intérêts qui divisent la police afin d’adapter leurs assistance aux réalités de terrain (Vaillant 2006: 4).
S’appuyant sur le mandat d’EUPOL et le Country Strategy Paper (CSP) de la Commission, la définition d’un rôle clair pour le CSRP et les garanties obtenues sur son opérationalité constituent deux éléments clé d’un engagement européen futur dans la réforme de police (Davis 2009: 27-28).
A cet égard, le manque de vision de l’UE concernant le rôle que doivent endosser les institutions chargées de la réforme de police couplé à l’absence de prise en compte explicite de l’impact des companies de sécurité privées sur les relations liant les acteurs du secteur de la police pourrait obérer l’efficacité de l’intervention menée par la PESD sur les problèmes de police au Congo, et au-delà, sur l’ensemble du système de gouvernance de la sécurité en cours en RDC.
En définitive, l’Union européenne doit faire preuve de réalisme lorsqu’elle souhaite promouvoir des mécanismes de sécurité pour la réforme de police sous l’égide de la PESD, en accordant une plus grande attention aux besoins locaux en termes de sécurité. Sa légitimité et la crédibilité de son action s’en trouveraient renforcées, lui permettant de mettre en avant de façon plus saillante les principes directeurs de transparence, de responsabilité et de respect des droits de l’homme et de l’Etat de droit dans un pays aux autorités largement corrompues.
Références
Council of the European Union 2009a: Council Joint Action 2009/466/CFSP of 15 June 2009 amending and extending Joint Action 2007/405/CFSP on the European Union police mission undertaken in the framework of reform of the security sector (SSR) and its interface with the system of justice in the Democratic Republic of the Congo (EUPOL RD Congo), Official Journal of the EU L 151/40, 16 June 2009.
Council of the European Union 2009c: Council Joint Action 2009/128/CFSP of 16 February 2009, extending the mandate of the European Union Special Representative for the African Great Lakes Region, Official Journal of the European Union, L 46/36-39, 17 February 2009.
Council of the European Union 2007b: Council Joint Action 2007/405/CFSP of 12 June 2007 on the European Union police mission undertaken in the framework of reform of the security sector (SSR) and its interface with the system of justice in the Democratic Republic of the Congo (EUPOL RD Congo), Official Journal of the European Union L 151/ 46-51, 13 June 2007.
Davis, Laura 2009: Justice-Sensitive Security System Reform in the Democratic Republic of Congo, International Alert, Initiative for Peacebuilding, IFP Cluster.
De Goede, Meike 2008: Private and Public Security in Post-War Democratic Republic of Congo, in: Sabelo Gumedze (Ed.), Private Security in Africa: Country Series, Pretoria, pp. 35-68.
EUPOL RD Congo 2009: Factsheet on the European Police mission EUPOL RD Congo EUPOL RDC/05 (update: March 2009), Council website, 21 August 2009, http:// www.consilium.europa.eu/showPage.aspx?id=1306?=EN
EUPOL RD Congo 2008: Factsheet - Background information on the CSRP (Comité de Suivi de la Réforme de la Police), Council website, 1 December 2008, http:// www.consilium.europa.eu/showPage.aspx?id=1306?=EN
Gros-Verheyde, Nicolas 2009: Les 27 vont étendre le mandat de EUPOL Congo à la lutte contre les viols, Blog Bruxelles2, 17.10.2009, http://bruxelles2.over-blog.com/
Hoebeke, Hans/Carette, Stéphanie/Vlassenroot Koen 2007: EU support to the Democratic Republic of Congo, Brussels: Centre d’analyse stratégique, IRRI-KIIB.
Hönke, Jana 2009: Sicherheit in Räumen begrenzter Staatlichkeit, in: Aus Politik und Zeitgeschichte (ApuZ), 8: 15-21.
Institute for Security Studies 2007: Conference report on the Regulation of the private security sector in Africa, compiled by the Defence Sector Programme, Pretoria, 19-20 April 2007.
International Crisis Group (ICG) 2006: Security Sector Reform in the Congo, Africa Report n°104, 13 February 2006.
Keane, Rory 2008: “Security Sector Reform in the Democratic Republic of the Congo: the Role Played by the European Union”, in: Spence, David / Fluri, Philipp (Eds.), The European Union and Security Sector Reform, Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces (DCAF), 217-228.
Martinelli, Marta 2008: Implementing ESDP in Africa: the case of the Democratic Republic of Congo, in: Merlingen, Michael/Ostrauskaite, Rasa (Eds.), European Security and Defence Policy: an Implementation Perspective, Routledge, 111-127.
Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) 2004: Security System Reform and Governance, Policy and Practice, Paris: DAC Guidelines and Reference Series.
Rauch, Janine/Van der Spuy Elrena 2006: Police Reform in Post-conflict Africa. A Report, Institute for Democracy in South Africa (IDASA), Octobre 2006.
Richards, Ann/Smith, Henry May 2007: Addressing the role of private security companies within security sector reform programmes, Journal of Security Sector Management, 5: 1.
Vaillant Charlotte 2006: Peacebuilding in the Great Lakes: Challenges and Opportunities for the EU in the DRC, International Alert.
________________________________________
[1] En 2002, le Dialogue Inter-Congolais tenu à Sun City (Afrique du Sud) a permis l’établissement d’un gouvernement de transition selon le “système du 1+4”[1]. Suite à la signature et à la mise en oeuvre de l’accord de paix (All Inclusive Agreement), les représentants de la communauté internationale, dont l’UE, ont renforcé leur soutien au processus de transition tout en supervisant le processus politique à travers le Comité International d’Accompagnement de la Transition (CIAT). Finalement, les premières élections démocratiques depuis l’indépendance de la RDC en 1960 se sont tenues en juin et octobre 2006 suite à l’adoption de la Constitution en décembre 2005.
[2] L’UE a notamment apporté un soutien important aux institutions de transition depuis 2003 afin de permettre la tenue d’élections dans des conditions satisfaisantes en 2006 (Hoebeke/Carette/Vlassenroot 2007: 3).
[3] La Mission de l’Organisation des Nations Unies en RD Congo, l’opération de maintien de la paix la plus importante lancée depuis 1999: http://monuc.unmissions.org/
[4] Ce groupe comprenait des experts de police de la PNC, des représentants de l’UE (à savoir de la mission de police EUPOL Kinshasa et de la Commission européenne), des Nations Unies (avec la MONUC et le CIVPOL) ainsi que de l’Afrique du Sud, de l’Angola, de la France et du Royaume-Uni.
[5] Son conseil exécutif fut établi en septembre 2007, comprenant à la fois des experts nationaux et internationaux représentant la Police Nationale congolaise, la société civile du pays et des ministères, la section de police de la MONUC ainsi que d’EUPOL RD Congo.
[6] Son mandat a été prolongé d’un an par deux fois, jusqu’à juin 2010 (Council of the EU 2009a, EUPOL RD Congo 2009).
[7] EUSEC RD Congo est une mission de conseil et d’assistance à la réforme de sécurité en RDC. Lancée en 2007, la mission a été étendue jusqu’au 30 septembre 2010. Déployée à Kinshasa, les Kivus and Bukavu, elle assiste les autorités congolaises dans la réforme de la chaîne de paiement des soldats (recensement biométrique), avant de soutenir l’élaboration d’une doctrine d’emploi au sein de l’armée.
Tags: 11th Issue
12 February 2010
JE SUIS RAVIS DE VOIR CETTE BONNE ET LOUABLE SERVICE DE L’UE POUR LA POLICE EN RDC MAIS SUGGESTION A FAIRE EST QUE LE SUIVI SOIT FAIT CAR L’ECHEC EST LE FRUIT DE L’ABANDON.